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征地的困局

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王东京

前篇文章我写中国今后谁来种地,观点有三:一是政府通过补贴休耕让粮食紧供应,放开粮价;二是推动土地集中,让种粮者能取得规模收益;三是赋予农民耕地产权。这第三点重要,但当时是结合土地集中谈,未做展开。言犹未尽,故这里再作专文讨论,当然不想去空谈产权概念,概念重要但读者未必有兴趣,还是让我从目前广受关注的“征地问题”下笔吧。

毋庸讳言,这些年因征地惹出的麻烦实在不少。明显地,农民上访事件现在与日俱增。几年前在南方讲学,我就亲眼目睹农民在省府前静坐,并打出“还我耕地”的大字横幅。曾听信访部门的朋友说,近年农民来京上访,多数也是因耕地被占。这现象看来并非个别,而且政府高层恐怕也清楚。不然温总理前几天在广州讲话不会那么严厉,他强调在耕地上要一寸不放,一口不松,寸土不让。

学界当下有个观点,认为土地征用引发冲突是因为给农民的补偿不足。言下之意,只要给农民多一些补偿冲突便可化解。不否认,补偿不足肯定是诱因之一,也是事实。据人民大学最近的一份调研报告显示,近三年失地农民中,未得补偿的就有12.7%;有补偿承诺但未兑现的占9.8%;分期补偿的占12.8%。这是说,只有64.7%的农民拿到一次性补偿,且标准普遍偏低,每亩平均仅1.87万元。

是专家调查的数据,真实性不用怀疑。但即便如此,我认为这些数据也只是表象,不是终极原因。若追问一下,为何地方政府征地不给农民足额补偿?数据显然不能给出答案。而我的看法,问题的根子是在“征地”这种制度安排上。所谓征地,说白了,就是政府凭借“权力”便宜地从农民手里拿地。既然是“征”(不是“买”),当然也就谈不上足额补偿了。你想呀,若肯足额补偿,政府直接向农民买地好了,又何必大动干戈去“征地”呢?

是的,至少在理论上,“征地”是不可能给足额补偿的。足额补偿是土地值多少钱就给农民多少钱,那样就是等价交换,是买卖。换言之,要给农民足额补偿,土地就不能由政府单边“征”,而应该让政府去“买”。别误会,不是说土地一概不能征,我的意思是,政府征地必须有严格的限制,按国际惯例,除了公益性用地可以征,其他商业开发,土地一律不能征。否则政府就是与民争利,农民当然有理由要告你。

说起来,政府对征地乐此不疲,其实也是无利不起早。可以想到的;一是追求GDP,把耕地转搞工业,GDP会增长更快,有了GDP也就有了政绩;二是地方财政收入。农业税免征之后,农业已不再上贡财政,而搞工业呢,地方不仅有税收而且还有大把的土地收入可以进账。据我所知,目前政府从农民手里征地平均每亩补偿不足2万,而一转手卖给开发商,每亩动辄数十万甚至上百万。诱惑如此之大,地方政府怎能坐怀不乱呢?

看来,要化解当前的征地冲突,改革征地体制势在必行。至于具体怎么改可以多听意见,而我考虑可从两个层面动刀:第一是政府层面,国家应尽早立法,釜底抽薪,令地方政府从土地转让中彻底退出。明确规定,除了公益性项目,今后商业开发一律不准“征地”,政府只负责做土地规划,谁需要用地就让他去向农民买,政府不再插手。这样让农民自己当家,自主交易,即使吃亏也不会怪政府了。

第二是农民层面。现在有个难题,也是体制上的,就是目前“土地承包制”下农民不具备土地交易的主体资格怎么办?众所周知,土地承包只是给农民经营权而非产权。产权包含着三项权能:即使用权、收益权与转让权。而现在农民的承包权,充其量只是使用权与部分收益权,并无转让权。没有转让权,农民怎可以进行土地交易呢?所以要保护农民利益,让农民成为土地交易主体,国家还得在法律上将“转让权”界定给农民。

关于将“转让权”赋予农民,我曾写过多篇文章:而且成都、枣庄也早有试点,两地我皆去过,农民拍手叫好。而我所看重的,是它能有效地推动土地集中。不是说土地承包就不能集中,承包地也可集中,但那是土地“转包”,由于“转包”有年限限制,转包期内经营主不会去改良土壤,更不会投资水利设施。无恒产者无恒心。这几年我在农村调研时经常听农民抱怨水利设施差。为什么差?说到底就是与承包制有关。

再有一点就是“耕地红线”。 温总理说要寸土不让,我衷心拥护。中国乃人口大国,18亿亩耕地必须守住。可现在的问题是,究竟让谁去守合适?国务院是希望地方政府帮助守,说实话,我觉得那样有点“玄”,未必靠得住。当下耕地强征事件时有发生,民怨沸腾,请问哪一件地方政府脱得了干系?所以让地方政府守耕地,就好比是让老鼠去守油瓶。有自身利益在,谁能保证不会出现监守自盗?

其实,世上守护最有效的财产是私产。只要把耕地产权交给农民,农民一定会守得住。道理简单,一旦农民有了耕地产权,地方政府就不能再强征,否则不仅农民不答应,法律也不会答应。现行政策虽允许耕地占补平衡,但农民的耕地不让征,地方政府拿不到低价土地自然给不了开发商优惠。没有优惠,开发商也就不会像现在这样乱占耕地上项目了。

一招制胜,政府决策层何不早下决心!

作者:王东京
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