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征地改革破冰:《土地管理法》觅突破 明年3月有望出台“征地条例”

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本报记者 严友良 发自上海

酝酿多年而进展一直缓慢的集体土地征收制度改革终于有望等到“楼上扔下的靴子”了。

2012年2月15日,国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议,将“深化农村改革,制定出台农村集体土地征收条例”作为2012年深化经济体制改革重点工作。这意味着,2013年3月前,“征地条例”有望出台。

同一天,我国土地督察制度设立以来的首位专职国家土地副总督察甘藏春近日调任国务院法制办副主任,突然的人事变动也凸显了中央的决心。“学者型干部”甘藏春长期在国土资源部门任职,并负责土地政策法规工作。

跑赢上位法?

从记者掌握的情况看,目前,“征地条例”草稿由国土资源部耕保司起草,现已初步完成,并转交至国土资源部政策法规司。经国土资源部征求各方面意见、达成一致后,该条例将上报国务院,并最后由国务院常务会议研究,有望一年内正式出台。

种种迹象表明,这一次征地条例有“跑赢”上位法《土地管理法》的嫌疑。

原来,按照立法的惯例,应先有上位法,再有下位法。即先有母法《土地管理法》,再对其细化,制定相应条例,但现在的路径可能恰好相反。15日温家宝主持召开国务院常务会议之后,即有知情人士称今年的《土地管理法》的修订工作可能会被推迟,而农村集体土地征收条例则要先行推出。

自2009年起,《土地管理法》修订便提上日程,却一直以来进展迟缓、难以出台。多次参与讨论的中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田称:“修改工作难度很大,地方政府等各方都有自己的意见,到现在仍在博弈中。”据郑风田教授介绍,此前“多轮讨论中,各方都有自己的立场和观点,讨论起来没完没了”。

“一直以来,土地征地制度改革就是《土地管理法》修改的核心。征地冲突是中国当前最重大的社会问题,且城市化还需要用征地的方式推动,为约束政府行为,提高征地成本,缓解征地矛盾,决策者决定先行出台"征地条例"。”上海大学法学院副教授李凤章撰文指出。

“土地管理法所涉及的范围比较宽,其中征地问题不能再拖了。”在李凤章看来,“集体土地征收引发的矛盾和纠纷已经非常严重”和“城市化强压下如何保持18亿亩耕地红线任务”是征收条例可能先行出台的关键。

在不少法律人士眼中,土地管理中的很多问题都是循序渐进的,如果想一步到位,往往欲速则不达。如果新出台的农村集体土地征收条例,能比现行的《土地管理法》更先进,那就是一个进步。

“与立法需要通过全国人大审议相比,制定集体土地征收条例只需经国务院层面批准,程序上更加快捷。”中国社科院农村发展研究所土地问题专家王小映也指出,对于本届政府而言,现有的时间立法略显不足,从实际操作的角度看,尽快出台条例也有现实的考量。

显然,征地条例成为了人们眼中《土地管理法》修订的突破口。不过,也有知情人士向时代周报记者透露,《土地管理法》也列入了今年国土部的工作计划,“现在由国土部、财政部、农业部等部门组成的工作小组正抓紧研究”。

向农民利益倾斜

“通过制定征收条例,理清权利义务关系,规范征收程序,实现国家和农民、城市和乡村、集体和个人之间的利益协调,提升耕地的保护水平,就变得迫在眉睫。”李凤章指出。

众所周知,在中国农村,农民对集体所有的土地只有耕种权,不能抵押,也不能转入非农建设。一旦农村土地转为非农建设,必须征为国有。可是,随着城市化快速发展,现有征地制度在很大程度上伤害了农民利益。

依照现行的《土地管理法》,征地补偿以土地被征收前的年产值为基准,最高不超过年产值的30倍,而这些被征的土地转为国有建设用地出让时,市场价格远高于征地价格。其结果导致,地方政府、企业和村级组织占据了土地收益的绝大部分,而为数众多的农民为所占份额微不足道而怨声载道。

据全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授的研究报告证实,目前被征用土地收益的分配格局大致是,地方政府占20%-30%,企业占40%-50%,村级组织占25%-30%,农民仅占5%-10%。“农民失去了土地,既没有得到就业安置,也没有得到社会保障,导致群众不断上访和群体性事件发生,给社会稳定埋下了隐患。”蔡继明分析。

据知情人士透露,大幅提高农民在集体土地增值收益中的分配比例,已经纳入了这次征地条例草稿之中。

实际上,在2011年12月27日中央农村工作会议上,温家宝总理已经对集体土地征收制度的改革定调。“不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化、城镇化成本,有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。”温家宝总理指示,“推进集体土地征收制度改革,关键在于保障农民的土地财产权。”

此前,甘藏春也多次表示,对于“农村集体土地征收”环节,主要采用的是“强化对被征地农民补偿”的修订思路。“中国目前完善征地制度的重点,主要应该放在对被征地农民的补偿安置上,这恐怕更符合中国国情,要保证被征地农民能分享城市化、现代化的成果,这是更为急迫的问题。”

记者了解到,目前,我国在完善征地补偿安置的方式主要依靠如下三条路径,一是提高征地补偿标准;二是完善失地农民与城镇的社会保障制度对接;三是在商业性项目中,通过机制创新,使被征地农民除获得征地补偿外,还能获得与该商业性项目相关的就业甚至是收益分配等额外利益。

国土资源部一位不愿透露姓名的官员向时代周报记者表示,上述三种方式,在全国不同地区都已经有不同方式、不同程度的尝试。对于草稿之中,具体征地补偿的方式提高至什么程度的问题,该官员表示不便回答。

在北京大学法学院王锡锌教授看来,如果征收条例出台,绝对是农村集体土地征收制度的重大变革,因为只有如此,“重分"土地蛋糕"才有法可依。”

王锡锌特别指出,农村集体土地征收征用立法,首先要解决一个观念性和原则性的问题,即是如何衡量农民在集体土地征地制度改革中的利益定位。“在集体土地征收征用的过程中,对于农民的土地承包经营权、宅基地使用权这两项财产性权利,主要是一个公平补偿的问题,要保证土地征收征用之后农民的生活水平,与之前土地承包权、宅基地使用权所保障的生活水平相当。”

集体土地入市待解

15日,就在国务院常务会议将制定出台《农村集体土地征收条例》列为今年改革的重点工作之一的同时,我国土地督察制度设立以来的首位专职国家土地副总督察甘藏春近日调任国务院法制办副主任。

突然的人事变动凸显了中央加快改革征收制度的决心。资料显示,甘藏春湖北蕲春人,今年54岁。1958年生的他接受过完整而系统的法学教育。1978年考入当时五所开设法律专业的学校之一—湖北财经学院法律系学习法律;4年之后考入北京大学攻读宪法专业硕士,师从著名宪法学家龚祥瑞,毕业后留校任教。

2006年起,甘藏春任国土资源部党组成员、国家土地副总督察。他负责政策法规工作,并专职负责国家土地督察,协助负责基层国土资源管理体制建设。据王锡锌教授介绍,甘藏春还曾“深度参与”过《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法。

在外界看来,对土地问题长期关注,有先进的法治理念,对土地管理、征收领域经验丰富,这都有助于甘藏春在新岗位发挥作用。可实际的情况是,摆在甘藏春面前的担子并不轻松。

长期研究农村集体土地征收问题的蔡继明教授就指出,当前集体土地征收有四大突出问题,即土地征收权被滥用、“公共利益”外延界定缺位,征地补偿过低、对被征地农民的安置力度不够,征地程序混乱、以租代征情形普遍和农房拆迁欠法律规范等。

实际上,中共十七届三中全会已明确了征地制度改革的目标,即“逐步缩小征地范围”,征地限于公益性项目;“城市规划圈外的非公益性项目”则允许农民以集体土地“参与开发经营”,并“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。

不过,对于具体的改革路径和征地范围,各界仍存争议。学者们分析,征地制度改革的阻力在于,一旦触动现有征地制度,地方政府会损失巨额土地收益。如何界定“征地范围”“补偿标准”以及“在多大范围内允许集体土地入市”等,成为未来制定条例的关键问题。

而这些恰好正是甘藏春必须要面对的难题。

作者:严友良
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