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多项土地改革法案上会 宅基地改革最为关键

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土地制度改革,正进入近年来最关键的时间节点。

最新消息显示,十三届全国人大常委会第七次会议将于12月23日至29日在北京举行,委员长会议建议,审议农村土地承包法修正案草案、耕地占用税法草案、车辆购置税法草案、公务员法修订草案、法官法修订草案、检察官法修订草案、民法典合同编草案等17部法律的修正案草案的议案,此外,该会议还将审议“再次延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限”。

饱受各方关注的土地管理法修正案草案将迎来一审的同时,后者审议延长试点县市调整有关法律规定期限,也被认为是一项重磅消息,意味着农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项改革试点工作或将再度延期。

土地管理法修改终初审

在上述多项涉及农村改革的法律草案中,原定于今年8月审议的土地管理法修改,被认为最为重要。

从原国土资源部在2017年5月发布的《中华人民共和国土地管理法(修正案)》(征求意见稿)来看,对土地征收制度的改革意见相对具体且动作较大,而关于宅基地自愿有偿退出与农村集体经营性建设用地入市的相关修改,均属于原则性规定。

原国土资源部在解释征求意见稿的相关修改时表示,当时修改的重点是平衡好保障国家发展与维护农民权益的关系,在完善征地补偿安置问题上下功夫,确保被征地农民原有生活水平有提高,长远生计有保障。一是明确界定土地征收的公共利益。二是进一步规范征地程序。三是完善对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。

其中,被认为最关键的是征地补偿机制的改动。征求意见稿第四十八条规定,省、自治区、直辖市应当制订并公布区片综合地价,确定征收农用地的土地补偿费和安置补助费标准。区片综合地价应当考虑土地资源条件,土地产值、区位、供求关系,以及经济社会发展水平等因素综合评估确定,并根据社会、经济发展水平,适时调整区片综合地价标准。

而现行土地管理法对征收耕地的补偿费用,制定为根据该耕地被征收前三年平均年产值倍数计算。

有东部县级市的农委官员向21世纪经济报道记者表示,由于过去征地制度对农民利益照顾较少,土地价值被严重低估,因此改革呼声一直很高,在地方试点中也形成了比较成熟的经验,在此次法律修改中属于比较成熟的部分。

不过,随着国内经济形势的变化,农村土地改革的迫切性越发显现。自8月底以来,已有多位高层、权威学者、政府智囊在不同场合,从城镇化、乡村振兴等多个角度,对更深层次的土地制度改革发声呼吁。

中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平曾向21世纪经济报道记者表示,根据土地管理法已有的修改,并不能完全解决当前的主要问题,也难以建立城乡统一的建设用地市场。据他猜测,这次修改到底是做主要针对征地制度的“小改”,还是针对包括三块地改革整体内容在内的“大改”,可能是土地管理法修改当前的争论焦点。

而上述官员也表示,此次会议还会同步审议包括耕地占用税法、村民委员会组织法、土地承包法等多个涉及农村土改法律的修正案草案,修改可能会相互配合,整体力度可能更大。

不过,多位受访人士也均指出,类似土地管理法这样的修改涉及面广,对经济、社会发展影响重大的法律,至少要经过人大三次审议,因此后续继续变动的可能性较大。

三块地改革或延期

除了一系列涉及土地的法律审议外,值得关注的是会议的另一项重要表述:审议“再次延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限”,则引起了广泛的关注和猜测。

这一表述并非首次出现。2015年2月,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议决定,授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域,暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。

2017年底,第十二届全国人大常委会第三十次会议通过《关于延长授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》,将三块地改革试点期限延长一年至2018年12月31日。

因此,此次委员会的相关表述,也被认为是中央正在考虑是否再次延期三块地改革试点的标志。

对此,有社科院农业研究人士向21世纪经济报道记者表示,由于地方改革试点成效未达预期,中央考虑是否再次延期,“无奈但合理”。

据了解,原国土资源部于2015年部署展开“三块地”改革试点,但当时每个试点县域只探索一项改革,全国共有15个县域试点宅基地改革,15个县域试点农村集体经营性建设用地改革,3个县域试点征地制度改革。

而在2016年9月之后,原国土资源部开始在试点地区尝试联动改革,试图将“三块地”改革打通。但由于时间尚短等诸多原因,各地成果被认为并不明显。

以成都郫县为例,农村土改专家、成都市社科院原副院长陈家泽指出,作为33个“三块地”改革试点县之一,郫县此前的主要改革重点是集体经营性建设用地入市。虽然目前应上级部门要求,也在推动另外两个领域的改革试点,但目前成果还不明显。

“目前三块地改革还没有形成普适性的改革经验。”在陈家泽看来,三块地中,又以宅基地管理制度改革最为关键,同时也是改革进展相对最为缓慢的部分,特别是宅基地三权分置中,资格权的法理问题,尚未有清晰答案。

实际上,在中央此前部署宅基地三权分置试点工作时就曾强调,各地要认真开展宅基地“三权分置”特别是农户资格权的法理研究。陈家泽表示,因为只有解决了宅基地资格权,也即过去讨论的集体经济组织成员权的法理问题,后续的财产权才有可能实现。

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