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土地审批放权 8省市成为改革首批试点

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3月12日,国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》(以下简称“决定”),提出在保护耕地、节约集约用地的前提下,将国务院可授权的永久基本农田外的农用地转为建设用地审批事项,授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。其中,北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆8省市被选作首批改革试点,试点期限为一年。

对于各省级政府可受理审批的土地属性,该决定作出明确。按照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定,对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内,按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准;同时,对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外,将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,国务院授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

中华全国工商业联合会农业产业商会专家委员会主任孙文华表示,此次改革是一种中央和地方对于区域开发审批权分权的探索。2019年中央和地方财政收入划分改革之后,这是又一项重大的改革尝试,将有利于激发地方政府的自主决策活力。

易居研究院智库中心研究总监严跃进认为,此类规定也使得土地的转性空间增大,进一步压缩审批工作。“在实际过程中,耕地要转变为农用地,其实面临很多障碍,而从审批本身来说,也有很长的手续,这也造成了一些城市耕地转性的困难。尤其是在一些城乡建设用地增减挂钩的地方,耕地转为建设用地是有制度保障的,但是审批程序比较慢,这使得部分土地难以按时转性,最终也影响了用地工作。现在此类政策放松,使得各级省政府可以通盘进行考虑,这也有助于根据实际情况来进行建设用地市场的管理。其本质上也是城乡用地市场共同发展的体现。”

决定生效后,各事项审批权将由国务院同步转移向试点城市省级政府。例如,改革在8个试点城市试行期间,永久基本农田转为建设用地审批事项和永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过35公顷的、其他土地超过70公顷的土地征收审批事项,也将均由国务院委托试点政府审理批准。

同时,国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制,根据各省、自治区、直辖市的土地管理水平综合评估结果,对试点省份进行动态调整。

孙文华强调,用地审批权的下放,是国家在土地方面管控模式的新尝试,也是一次有底线的授权。“其中,三条红线(耕地红线、生态红线、城镇建设开发建设边界红线)已通过空间规划划定,说明是在法定规划范围内的授权;在财权事权统一方面,放权意味着权责匹配,需要试点区域充分考虑本省、本市持续性发展的空间需求和经济发展需要;同时,授权要求界面清晰,需要地方政府积极作为,自然资源部动态监管。”

落实到执行层面,孙文华指出,土地审批权下放到地方试点,意味着城镇化土地从原有的国家宏观管控模式,逐步转向地方微观科学发展的模式,而这也反映地方发展需要土地和空间的精细化管理。下一步,还需继续搭建科学、动态的数据化管控系统。

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