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四部门规范高铁周边区域开发 严控房地产化倾向

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继特色小镇与主题公园后,主管部委再次在新的建设领域提出“严控房地产化倾向”。

5月7日,发改委、自然资源部、住建部、中国铁路总公司联合发布《关于推进高铁站周边区域合理开发建设的指导意见》(以下简称《意见》)。

《意见》提出,个别地方高铁车站周边开发建设存在初期规模过大、功能定位偏高、发展模式较单一、综合配套不完善等问题,并从强化规划引导和管控作用、合理确定高铁车站选址和规模、严格节约集约用地、促进站城一体融合发展、提升综合配套保障能力、合理把握开发建设时序、防范地方政府债务风险、创新开发建设体制机制等八个方面,对高铁站周边区域的开发建设做出部署。

国家发改委城市中心交通规划院院长张国华接受21世纪经济报道采访时表示,《意见》的提出,体现了高铁站及其周边区域的短期开发思维向长期运营思维的转变,同时体现了相关部门对如何更好地统筹重大交通基础设施与城市发展之间的关系的反思。在规划建设层面,有利于实现规划、自然资源、铁路等部门之间的协同合作,将高铁选线、选站和周边区域开发,更好地和城市功能、产业和基础设施网络结合起来,在运营层面,则有利于将市场的力量引进来,实现市场化运作。

防范潜在风险

《意见》提出了高铁站周边区域合理开发建设的四项基本原则:规划协调、布局合理;量力而行、有序建设;站城一体、综合配套;市场运作、防范风险。

这被认为与目前高铁站周边地区开发过程中存在的问题有关。《意见》提出,总体上看,我国高铁车站周边区域整体开发建设仍处于起步阶段,各方面对高铁建设和城镇化融合发展研究还不深入,个别地方高铁车站周边开发建设不同程度地存在初期规模过大、功能定位偏高、发展模式较单一、综合配套不完善等问题,对人口和产业吸引力不够,持续健康发展的基础不够牢固,潜藏着一定的社会经济风险。

张国华表示,在目前的高铁周边区域开发中,主要有三方面风险:一是与城市中心距离过远,产业和人口难以聚集带来的鬼城、空城问题;二是部分地区高铁站建设盲目“高大上”,却忽视了与周边配套、基础设施交通网络的衔接,使得这些高铁站作为交通枢纽运转效率偏低;三是高铁周边地区,或者说高铁新城的开发,背后可能存在地方政府债务风险、房地产泡沫风险。

因此,在规划层面,《意见》指出,要统一规划,整体部署,严格依据城市总体规划、土地利用总体规划、综合交通规划等编制高铁车站周边开发建设规划,合理确定开发规模和边界,优化车站选址方案及车站周边区域空间结构、人口产业分布,杜绝边建设、边规划。

北京市社科院副院长赵弘向21世纪经济报道记者表示,如何防止在高铁站周边区域出现新的有载体无实质,有空间无产业,有名分无人口的空城、鬼城,要在规划过程中就做好选址方案,以及周边区域空间结构和人口产业的规划。

赵弘认为,要尤其把握好高铁站与中心城区、城市建成区的距离问题,一方面,要考虑到中心城区的拆迁成本和高铁站的建设效率,另一方面,要将距离与城市发展的新的空间布局相关联,恰到好处地带动城市空间拓展。

同时,《意见》提出,要坚持站城一体、综合配套的基本原则,充分发挥高铁车站的辐射带动作用,围绕人的城镇化,统筹生产、生活、生态空间布局,走特色化、差异化发展之路,完善基础设施及公共服务设施配套,促进产城融合、宜居宜业,避免高铁沿线产业布局同质化和单一房地产功能开发。

此外,在如何坚持市场运作、防范风险的原则方面,《意见》提出,要按照市场化原则运作,创新投资、建设、运营、管理体制机制,强化政策支持保障,充分调动企业和社会资本的积极性,推进项目共建、资源共享,提升开发建设质量水平和效益,防范各种隐患、风险和损失。《意见》还专门强调,“地方政府债务风险预警范围的高风险地区原则上不得举债搞建设”。

严控开发规模

易居研究院智库中心研究总监严跃进认为,《意见》有三点很明确。第一是边界思维要强化,这是为了防范很多高铁新城开发无序,或者说盲目做规模。第二是速度宁稳而不能急,部分城市把高铁新城建设当做一项重大的任务进行,但操作中比较急,容易引起各类问题,比如说空置率上升。第三是不能做房地产化的模式,尤其是各类侵占耕地等现象很多,这往往会侵害农田和农民的利益。

其中,控制高铁站建设规模,严格集约用地,是此次《意见》关注的重点领域。

《意见》提出,新建铁路站场实施土地综合开发的,应当严格执行土地综合开发的边界和规模要求,扣除站场用地后,同一铁路建设项目的综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过50公顷控制,少数站场综合开发用地规模不超过100公顷。

同时,《意见》还对不同城市的高铁站及周边区域建设开发提出了要求。《意见》要求,大城市初期应重点开发新建高铁车站周边2公里以内区域,可适当控制预留远期发展空间,避免摊子铺得过大、粗放低效发展。中小城市不宜过高预估高铁带动作用,避免照搬照抄大城市开发经验,硬造特色、盲目造城。

张国华表示,目前,存在一些小城市盲目效仿大城市的高铁站建设,追求“高大上”的问题。一些中小城市为高铁站配建的“大广场”,并没有起到大城市高铁广场疏散和安置客流的作用,最后都被用来“晒太阳”,并没有实现对资源和土地的高效集约利用。

张国华认为,高铁对社会经济的流动和发展的影响已经显现,对旅游服务业、专业化的高端制造业的拉动最为明显。因此,一些中小城市非常重视高铁对自身发展的影响,但如何实现高铁与自身产业发展的结合,是这些城市还需要解决的问题,也是此次《意见》专门提出“大城市高铁车站周边可研究有序发展高端服务业、商贸物流、商务会展等产业功能,中、小城市高铁车站应合理布局周边产业,稳妥发展商业零售、酒店、餐饮等产业功能”的用意所在。

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