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户籍门槛松动再松动 城市化未来趋势如何

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2019年岁末,中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》,要求各地全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制,全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件,该文件的发布引发各方关注。

一些人可能对于城区常住人口300万这个数值没有概念。笔者查了下,截至2018年底,全国城市中城区常住人口在300万以上的城市只有不到30个。取消城区300万人口以下城市落户限制,意味着绝大多数城市的落户门槛被彻底解除了。

有人可能会问,中国怎么可能只有不到30个300万以上人口的城市呢?似乎光河南、山东这种人口大省,500万人口以上的城市就一抓一大把。的确,我看到有些自媒体都这样分析,但这属于明显的审题不清。此次文件中说的是城区常住人口,而非全市常住人口,这是两个不同的概念。以苏州为例,2018年底,当地常住人口是1072.17万,但城区人口仅有332.82万,刚刚过线。

之所以会产生全市与城区这两重概念,除了市郊农村的因素外,主要跟中国独特的城市体制有关。历史上,中国地方实行的是府县体制,一个府下面统辖好几个县,但府城跟县城并不在一起,不能算同一个城市。20世纪,中国的地方体制经历了几次重大变革,并引入了市的概念——比如民国时代的上海特别市、哈尔滨特别市等,都是典型的西方意义上的“城市”。但1949年后,特别是随着改革开放后大规模的撤地建市,如今的市,又回归到过去府的范畴,或者也可以称为广域市。

按照国务院2014年发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》,中国的城市按照城区常住人口为统计口径,被划分为五类七档。其中,1000万以上的为超大城市,500万至1000万的为特大城市,100万至500万的为大城市。大城市又以300万为界,分为Ⅰ型大城市和Ⅱ型大城市。而城区人口能够达到300万的,基本上都是强二线城市。换言之,随着此次文件要求的落地,弱二线以下城市的户口将随便选,随便落。

从表面上看,此举似乎利好三四线城市,但实际上,除了长三角、珠三角核心区的那些三线城市人口还在持续增长外,广大中西部及东北的三线城市,都面临人口外流的巨大压力。即便是长珠三角洲那些三线城市人口的流入,也主要归因于核心城市高房价的阻挡作用,而非户籍门槛。

毕竟,大城市机会多,收入高,人口倾向于向大城市聚集。久而久之,在马太效应下,自然会呈现大城市越来越大,小城市日渐萎缩的情况。我们看国外,很多国家都存在首都一城独大的情况,像墨西哥城、东京等,人口动辄两三千万。即便是过去一直被当成“小而美”代表的华盛顿,人口如今也已达到600万,成为仅次于纽约、洛杉矶、芝加哥、休斯顿的全美第五大都会区,以及仅次于纽约的北美第二大金融中心。

而在国内,尽管过去很长一段时间里,强调“大中小城市协调发展”,却不能阻挡人口向大城市聚集。近年,不少中央会议在提出城市化政策时,都特别强调,要发挥城市群和各类中心城市的承载能力。应该说,这是符合城市化进程和方向的正确做法。

在这种情况下,未来,人口尤其是年轻人口的流动将呈现新趋势:广大中西部及东北人口向长三角、珠三角和武汉、郑州、成都、西安等中心城市集中。伴随着从城镇化到城市化、再到城市群都市圈化这一过程,不仅资源的利用效率得到极大提升,生产力得到极大解放,“人的城市化”也大幅提速,改革的红利真正惠及绝大多数国民身上,而这也正是全国上下齐心协力推进城市化的目的所在。

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