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土地要素市场化改革降低城镇化成本

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近日,《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布,分类提出土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域的改革方向和具体举措,提出完善要素价格形成机制和市场运行机制。推进要素市场化改革,优化现有生产要素配置和组合,提高生产要素利用水平,促进全要素生产率提高,这是我国供给侧改革的突破口。当前,应对疫情和推动经济高质量发展,供给和需求两侧都应发力,但重要的是改善供给结构,创造适应新需求的有效供给。

推进城镇化也好,优化重大生产力布局也好,作为基础性的生产要素,土地在我国经济社会发展中发挥着重要作用。上述意见,对于土地要素市场化,提出多个方向:建立健全城乡统一的建设用地市场、深化产业用地市场化配置改革、鼓励盘活存量建设用地;探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。这些方面的市场化,都是为了降低土地要素的成本,增加大城市的用地规模,让土地供给侧,适应城镇化和高质量发展的需求侧的变化。

就在上述意见发布的同一天,国家发改委发布了《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》,明确提出:常住人口300万以下城市,全面取消落户限制;鼓励有条件的Ⅰ型大城市(常住人口300万~500万)全面取消落户限制,超大特大城市取消郊区、新区落户限制;长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认。上述城镇化的目标,意在让新市民、外来人口迅速落户就业地城市,推动包容性增长,打造内需增长引擎。

新市民、外来人口落户,对应着低成本的用地和空间需求。供给与需求对立统一,新的需求催生新的供给,这就需要建立健全城乡统一的建设用地市场,加快农村集体经营性建设用地入市。直接入市而不经过征收,有利于农民分享城市化红利,这也是对既有用地现状的确认(很多地块本身已卷入了城市化和工业化)和规范。发展农业产业化、生态农业、观光旅游、租赁住房等,这些入市方向是“开正门”,堵上了“小产权房”、城市淘汰落后产能复生的歪门。

2020年的城镇化任务提出,超大特大城市取消郊区、新区落户限制,推动建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜,这也需要加大集体土地入市的步伐,也是“人地”供需匹配的路径。特大城市郊区的集体土地较多,通过建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制,既补充了宝贵的建设用地,提高超大特大城市的资源集聚能力和承载能力,还能坚持耕地保护、守住耕地红线,并通过复垦腾出建设用地指标的其他区域,分享超大特大城市的发展红利。

值得注意的是,集体建设用地入市,不能建设商品住房,但可以建设租赁住房,借助“租售同权”和公共服务均等化,以较低的成本,满足外来人口、新市民的住房需求、融入和扎根城市的需求,构建“先租后买”“租售并举”的住房新制度。产业用地市场化配置改革,这是此次土地要素市场化改革的一大亮点,长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资(入股)、混合产业用地等探索,都是为了适应新兴产业用地支付能力低,用地空间小和周期短的现状。

此次意见还出,充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地,研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度。以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用。现在,大城市存量用地很多,一般多为产业用地,很多掌握在国有工业企业手上。但是,由于产能过剩、产业转移、“退二进三”等,这些地块低效和闲置严重,但成本较低、区位优势突出。未来,如果能基于新一轮规划编制,特别是国土空间规划、“十四五”规划,完善区域规划和公共服务配套,能够把这部分存量地块盘活,不管是降低产业用地成本,还是解决大城市住宅用地短缺的问题,都具有供给侧放量的意义。

(作者为广东省住房政策研究中心首席研究员)


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