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实现从“三旧改造”到“城市更新”的可持续发展

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(原标题:实现从“三旧改造”到“城市更新”的可持续发展)

城市更新,是城市建设发展到一定阶段后,对城市建成区的发展定位、功能布局等方面的反思与审视,体现了城市管理理念与时代发展要求的高度契合。这既是对这座城市所处发展阶段及其所取得发展成绩的肯定,也是顺应时代发展要求,对城市发展空间格局的重新定义和重新塑造。改革开放以来,中山凭借着敢为天下先的精气神,凭借着“市管镇”的扁平化管理机制,凭借着“一镇一品”甚至“多镇一品”的产业格局,打造了虎虎生威的“中山舰”,在城市规划建设、经济发展等方面都收获了累累硕果。这段历史、这些成绩,是值得每一位中山人学习和致敬的。但“中山舰”多年持续“提挡加速”的同时,支撑“中山舰”的土地资源粗放供给、“高耗低效”,空间混合布局,成为今时今日制约中山抢抓“双区”历史机遇、高质量崛起的掣肘。开展城市更新,本质上是向存量用地要空间、要效益。

与珠三角周边城市相比,中山的市域面积不大,仅约占全省的1%,但现状开发强度也不小,已经远高于全省平均水平,未来预期可用的新增建设用地不会多。与此同时,存量用地用不好、用不活,早年“村村点火、家家冒烟”而衍生的低效用地、低效厂房比较普遍。在增量不足、开源受限的情况下,转而向存量用地要空间、要效益,通过城市更新促进土地高效利用,是中山破解土地之困的必然选择。

开展城市更新,是中山城市规划建设的内在需求,已经具备了相当的条件,也进行了相当长时间的研究和探索。早在2008年开始,中山已开始城市更新探索,当时称之为“三旧”改造。按照改造动力来区分,中山的城市更新可分为两个阶段,第一是企业自发阶段,从2008年至2019年,这阶段的改造主要是落实上级政策,推进旧厂房、旧村庄、旧城镇改造,改造目标局限于某一旧厂、某一旧村、某一区片,是比较浅层次的改造,往往是企业“想要改”、镇村“配合改”,改造大多是“穿衣戴帽”或“拆除重建”,更注重物理形态上的“破旧”与“立新”,很少从经营城市的角度去考虑和推进,不乏为改而改的现象。第二是政府主导阶段,从2019年开始算起,这阶段强化了政府对城市更新的主导作用,独立设置市城市更新局,落实了城市更新管理机构实体化、人员队伍专业化,立足于管理城市、经营城市、提升城市,将单个项目改造投放到整个城市经营管理的逻辑上进行统筹考量,项目改造优中择优,以“工改工”为着力点推进连片改造更新,强化推动城市提质优质的土地支撑。从实施的成效看,这种模式已见初步成效,2019年中山“三旧”改造工作获得全省专项考核三等奖。

推进城市更新,应当要树立大空间、大格局、大管理的理念。经过几十年的快速发展,大到全市空间格局、小到一村一厂的布局,都已经形成了结构骨架,旧城旧村旧厂基本定型,新区新城新产业平台初具雏形,都不是“任人打扮的小姑娘”,特别是在干线路网基本定型的情况下,更加不可能随意的推倒重来。这时候,就要一改以往只看一厂一村一片的做法,应当跳出更新区域看更新、想更新、做更新,跳出一厂看一村、跳出一村看一镇、跳出一镇看组团、跳出组团看市域,从更大的空间度量拟更新项目,从更大的格局定义更新空间,从更大的管理尺度明确更新要求,从而促使改造项目在可预见的时期内,具有比较强的前瞻性和可行性,不至于“意本在先进,更新即落后”。这种理念上的革新,中山已经进行了初步的尝试,变“改造”为“更新”,变被动为主动,已经体现了中山市领导卓识远见。

推进城市更新,举措上可考虑补缺、强基、留白、大开发。每一座城市的开发建设,从初具雏形到大器已成,都是经历了漫长的历程,难免有些地方前瞻性不强、想得不够、做得不足。特别是旧城旧村,学校、医院、公园等高质量公益公建配套不足,缺乏优质公共服务的支撑,人居环境亟待改善。以中山为例,虽然在经济发展和城市建设都取得了长足的发展,但镇区行政资源分散,土地形态碎片化、产权分散化,有些镇区是“县级体量、村级水平”,难以在短期内形成强劲的发展势头,急需通过土地整备和城市更新进行资源整合,为下一步的高质量发展提供更加强力的要素支撑。有的城市建成区规划功能混杂,产业业态混合安排,低效用地“散乱小”、用地及产业的双重碎片化。这些问题,都可以考虑在城市更新中予以化解。这就需要梳理清楚辖区底图底数,明晰发展定位和大致空间布局,在此基础上,理顺城市城镇、村居的功能布局,补齐学校医院等公益公建短板,强化道路交通、文化体育等基础设施,对短期内难以开发或不适宜开发的区域进行留白处理,对适宜成片开发的区域想透吃透研究透,成熟一片推进一片,进行高质量高标准高强度的开发建设。

推进城市更新,立足点应当是人民群众生产生活质量的提升。人民是历史的创造者,也是城市的建设者。推进城市更新,意义在于补齐功能短板,改善生活环境,建设更有品质的城市空间,进一步增强市民群众的空间体验感、生活获得感。一方面,推进城市更新,除了局部地块建筑物物理形态变化带来的感观愉悦外,更应在大片区的就学就医、交通出行、公园休闲、文体健康等方面提供更加触手可及的享受,切实增强人民群众的获得感,让他们更加真切地感受到“人民城市为人民”,城市更新是为了生活在这座城市的人们。另一方面,每个区域的城市更新,都应当通过政策调控,预留足够的村集体产业发展空间,促使与之相关的村集体有实实在在的经济收入,保障村民集体收入,从而促使更多符合条件的村集体,在时机成熟时进行有效有益的更新改造。

城市建设需要转型升级,也需要更新改造,以便于向市民群众提供更优更强更好的生活环境和公共服务。当前,中山已经实现了从“改造”到“更新”的理念转型,也在运作机制、管理政策、项目择优等方面进行了探索。在重振虎威的号召中,中山的城市更新已经整装出发,我们期待更好的更新,更好的佳绩。

来源:中山日报


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